農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃（以下簡稱營改計劃）是黨中央、國務院高度重視青少年健康成長、促進農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展和教育公平的重要舉措。自2011年秋季啟動實施以來，營改計劃已覆蓋20余個省份，在持續(xù)改善農(nóng)村學生營養(yǎng)狀況和提升身體素質(zhì)方面發(fā)揮了積極作用，但在執(zhí)行過程中也存在一些亟待解決的問題。為確保營改計劃的每一分錢都吃到學生嘴里，審計機關(guān)聚焦體制機制建設(shè)、專項資金使用、相關(guān)政策執(zhí)行等，謀劃和開展了營改計劃專項資金審計。本文結(jié)合審計實踐，以采購管理、資金合規(guī)和績效管理以及責任落實情況為主線，梳理了營改計劃審計應關(guān)注的重點，以供參考借鑒。
一、關(guān)注營改計劃采購管理情況
采購管理是營改計劃的源頭，尤其是供餐服務、大宗食材等的采購，關(guān)乎營改計劃資金的科學合理使用和營改目標的實現(xiàn)程度，應作為審計的重點關(guān)注內(nèi)容。
（一）關(guān)注食材配送服務的采購程序
營改計劃供餐、食材配送服務的采購人，在牽頭組織采購時應當嚴格執(zhí)行《中華人民共和國政府采購法》《政府購買服務管理辦法》等法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定。審計過程中，要重點關(guān)注大宗食材等納入政府采購范圍、采購金額達到本地區(qū)政府采購限額標準的項目，從招標文件中主體資格、技術(shù)、商務、服務等符合性指標的設(shè)置以及招標代理機構(gòu)的評審資料入手，查看采購需求管理、采購意向公開、采購方式選擇、履約驗收等必備的程序是否規(guī)范，核實采購人有無以不合理條件限制或者排斥潛在供應商等方式對供應商實行差別或歧視待遇，有無將與項目關(guān)聯(lián)度不大但有明顯傾向性的條款作為加分項，分析串通招標投標、違規(guī)指定供應商的概率以及可能涉及的利益輸送。
（二）關(guān)注供餐、食材配送企業(yè)的運營情況
一些供餐、食材配送企業(yè)通過弄虛作假、偷工減料、以次充好、違規(guī)加價等方式騙取財政補貼，妨礙教育民生政策措施有效落地。因此，審計要沿著營改計劃資金的走向，深入供餐、食材配送企業(yè)。首先，查看其是否具備相應的資質(zhì)，餐食加工場地、食品處理區(qū)域及設(shè)備、專用運輸車輛、實時監(jiān)控設(shè)備等硬件設(shè)施是否符合相關(guān)要求。其次，關(guān)注收支情況，重點聚焦整體支出結(jié)構(gòu)，企業(yè)供餐食材、采購配送、人員工資、房屋租金、業(yè)務接待等支出比例是否在科學合理的范圍，食材支出在整體支出中的占比如何。最后，關(guān)注具體的支出范圍，重點查看米、油、肉、蛋、奶等大宗食材的采購數(shù)量和價格，將食材的種類和價格與當?shù)厥袌鏊竭M行比對，同時關(guān)聯(lián)同一家供餐、食材配送企業(yè)為不同學校供應食材的價格及數(shù)量，核算學校生均食材供應量是否超過營養(yǎng)膳食指南建議的數(shù)量，分析有無相同食材不同價格或生均食材供應差距較大的情況，進而確定有無通過偷工減料、以次充好、違規(guī)加價等方式騙取財政補貼的行為。在其他食材的采購上，查看有無采購保健食品、含乳飲料和火腿腸等深加工食品，有無以及采購高鹽、高油和高糖等食品的行為。另外，要重點關(guān)注是否有大量的名煙名酒或業(yè)務接待費等支出，核實名煙名酒的去向和接待的具體情況，確定是否存在腐蝕公職人員的情況。
二、關(guān)注營改計劃資金申報和使用情況
營改計劃膳食補助資金管理和使用情況直接決定營改計劃政策的執(zhí)行效果。審計人員應圍繞營改計劃政策落實，財政補貼專項資金申報的真實性和使用的合規(guī)性、效益性等方面，關(guān)注營改計劃管理漏洞和尋租空間，揭示擠占挪用、違規(guī)套取等問題。
（一）關(guān)注資金申報的真實性
首先，關(guān)注納入申報資金范圍的學校。查看納入國家計劃地區(qū)的學校，是否為原集中連片特困地區(qū)縣（不含縣城），納入地方計劃地區(qū)的學校，是否為原其他國家扶貧開發(fā)工作重點縣以及原省級扶貧開發(fā)工作重點縣、民族縣、邊境縣、革命老區(qū)縣，有無將縣城學校納入申報范圍。其次，關(guān)注國家計劃地區(qū)膳食補助資金的申報。教育部門每年年初向中央報送上一年度營改計劃執(zhí)行情況表，作為財政部下達當年膳食補助資金的依據(jù)。因此，審計人員可將納入國家計劃地區(qū)學校的學生就餐人數(shù)、就餐天數(shù)與財政部預撥的膳食資金關(guān)聯(lián)，縱向比對同一個縣教育部門不同年度上報的就餐人數(shù)，核實增減的人數(shù)及緣由；橫向比對同一省份不同縣教育部門上報的天數(shù)，核實有無多報、套取等情況，進而確定因?qū)W生流動或者就餐天數(shù)發(fā)生變化等因素形成的結(jié)余資金以及去向。最后，關(guān)注地方試點地區(qū)膳食補助資金的申報。按照規(guī)定，地方試點地區(qū)所需資金由地方財政承擔，中央財政在地方落實國家基礎(chǔ)標準后，給予定額獎補。審計人員可核算地方試點地區(qū)膳食補助標準，是否達到國家現(xiàn)行規(guī)定的基礎(chǔ)標準，在未達標準的情況下，是否虛報達標套取了中央獎補資金。
（二）關(guān)注資金使用的合規(guī)性
審計人員收集教育部門審核膳食補助的學校名單、資金預算以及財政部門下?lián)艿馁Y金指標等相關(guān)資料，對各地營改計劃膳食補助資金使用情況進行分析，維護學生“舌尖上”的利益。
首先，核實資金使用范圍，查看有無擠占挪用情況。查看是否將膳食補助資金用于食堂建設(shè)、設(shè)備購置、食堂水電煤氣、聘用人員工資等禁止性支出，是否用于償還債務、基層“三保”或其他平衡預算等支出，是否將國家地區(qū)膳食補助資金挪用于地方計劃地區(qū)。其次，核實資金使用的真實性，查看有無虛報套取情況。重點核實食材的數(shù)量和價格，針對需要每日采購的新鮮蔬菜、禽畜肉類、蛋、奶等食材，核算生均日食材需求量，比對食材單價及價格總量的變化差異；針對階段性采買的食用油、大米、調(diào)料等食材，核算一個月或者一個季度的定期生均食材需求量，比對單價及價格總量的變化差異，關(guān)注異常數(shù)據(jù)，重點揭示通過虛增食材采購數(shù)量、提高食材采購單價等方式套取營養(yǎng)膳食補助資金的問題。如有資金套取，要對資金去向進行核實。最后，核實學生繳納伙食費的使用情況。2021年秋提高營養(yǎng)膳食補助國家標準后，多地相繼實施了營養(yǎng)改善計劃“5+X”方案，要求學生交納X元/人/天的伙食費。審計人員應重點關(guān)注學生繳納的伙食費有無未足額用于學生營養(yǎng)餐而挪作他用的情況，有無通過壓低供餐標準等方式變相截留擠占的問題。
（三）關(guān)注資金使用的效益性
資金的使用效益既包括“績”，即對農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)狀況的改善情況，也包括“效”，側(cè)重于膳食資金的使用效益。審計發(fā)現(xiàn)，部分縣區(qū)實行“5+X”的模式，但有些學校以學生未繳納X元伙食費為由，減少學生本應享受的5元/人/天的標準。為此，一方面，要結(jié)合國家政策、地方規(guī)劃等因素，重點關(guān)注營改計劃政策的落實和執(zhí)行情況，檢查應當享受營改計劃的中小學生是否都得到有效救濟，是否足額享受到中央的補助資金；另一方面，要結(jié)合食材、人員和可預見的后續(xù)支出成本等，測算資金的需求量和結(jié)余水平，核實膳食補助財政資金和學生自身繳納的伙食費有無擠占或挪用等，力爭實現(xiàn)營改計劃補助資金績與效的統(tǒng)一。
三、關(guān)注營改計劃責任落實情況
黨委政府和相關(guān)職能部門責任履行和監(jiān)督管理情況，側(cè)面反映營改計劃政策的落實和資金的使用。為此，審計人員應關(guān)注相關(guān)部門權(quán)責劃分和工作機制運行情況，重點聚焦教育部門的牽頭組織實施、市場監(jiān)管部門食品安全監(jiān)督管理責任的履行等，延伸至實行營改計劃的中小學校，揭示各級各部門及學校存在管理職能弱化、規(guī)章制度不健全、政策執(zhí)行不規(guī)范、監(jiān)管不到位和以權(quán)謀私等問題。
（一）關(guān)注各級政府主導責任的落實
地方各級政府是營養(yǎng)改善計劃的實施主體，審計時要重點關(guān)注縣級人民政府作為營改計劃工作行動主體的責任履行情況，查看是否根據(jù)地方特點，按照安全、營養(yǎng)、衛(wèi)生的標準，因地制宜確定供餐方式和內(nèi)容，是否指導縣級相關(guān)部門規(guī)范開展營改計劃采購、科學管理食品安全和資金安全等工作。
（二）關(guān)注相關(guān)職能部門職責的履行
教育部門是營改計劃組織實施的牽頭部門，其在供餐服務項目招投標、驗收結(jié)算、大宗食材供應商確定等環(huán)節(jié)履職盡職的情況，直接關(guān)系到學生營養(yǎng)餐的質(zhì)量。審計時要重點關(guān)注相關(guān)人員在具體履行職責時是否存在以下行為：在采購環(huán)節(jié)違規(guī)變更招標代理機構(gòu)或履約主體，直接指定供餐、配送企業(yè)，在食材、設(shè)備采購時以權(quán)謀私，違規(guī)加價；在資金支付環(huán)節(jié)向供餐企業(yè)吃拿卡要；在食品安全檢查環(huán)節(jié)“走過場”，對群眾反映的有關(guān)供餐企業(yè)及學校存在的問題應付處理等。
此外，食品安全是營改計劃的“命脈”，審計時要重點關(guān)注市場監(jiān)管部門對食品安全監(jiān)督管理職責的履行情況，對涉及到學校食品安全的違法行為是否按規(guī)定進行處理處罰，有無通過濫用職權(quán)、徇私舞弊、收受紅包禮金等方式隨意減輕處理處罰力度的情況，確保食品的質(zhì)量和安全。
（三）關(guān)注學校具體工作的落實
營改計劃學校是食品安全、食材采購、資金管理等工作的落實主體，審計人員圍繞營改計劃校級具體操作方案及執(zhí)行情況重點關(guān)注：學校負責人陪餐制度的落實和餐費結(jié)算情況，有無及時發(fā)現(xiàn)和解決陪餐過程中存在的問題；食材采購驗收、食品貯存加工、供餐管理、加工經(jīng)營場所及設(shè)施設(shè)備清潔、消毒和維修保養(yǎng)等制度建設(shè)和執(zhí)行情況；學校食堂財務管理情況，有無納入學校統(tǒng)一管理，實行分賬核算；不屬于政府采購范圍、由學校自行采購食材的采購程序是否規(guī)范。（李愛娟）
一、關(guān)注營改計劃采購管理情況
采購管理是營改計劃的源頭，尤其是供餐服務、大宗食材等的采購，關(guān)乎營改計劃資金的科學合理使用和營改目標的實現(xiàn)程度，應作為審計的重點關(guān)注內(nèi)容。
（一）關(guān)注食材配送服務的采購程序
營改計劃供餐、食材配送服務的采購人，在牽頭組織采購時應當嚴格執(zhí)行《中華人民共和國政府采購法》《政府購買服務管理辦法》等法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定。審計過程中，要重點關(guān)注大宗食材等納入政府采購范圍、采購金額達到本地區(qū)政府采購限額標準的項目，從招標文件中主體資格、技術(shù)、商務、服務等符合性指標的設(shè)置以及招標代理機構(gòu)的評審資料入手，查看采購需求管理、采購意向公開、采購方式選擇、履約驗收等必備的程序是否規(guī)范，核實采購人有無以不合理條件限制或者排斥潛在供應商等方式對供應商實行差別或歧視待遇，有無將與項目關(guān)聯(lián)度不大但有明顯傾向性的條款作為加分項，分析串通招標投標、違規(guī)指定供應商的概率以及可能涉及的利益輸送。
（二）關(guān)注供餐、食材配送企業(yè)的運營情況
一些供餐、食材配送企業(yè)通過弄虛作假、偷工減料、以次充好、違規(guī)加價等方式騙取財政補貼，妨礙教育民生政策措施有效落地。因此，審計要沿著營改計劃資金的走向，深入供餐、食材配送企業(yè)。首先，查看其是否具備相應的資質(zhì)，餐食加工場地、食品處理區(qū)域及設(shè)備、專用運輸車輛、實時監(jiān)控設(shè)備等硬件設(shè)施是否符合相關(guān)要求。其次，關(guān)注收支情況，重點聚焦整體支出結(jié)構(gòu)，企業(yè)供餐食材、采購配送、人員工資、房屋租金、業(yè)務接待等支出比例是否在科學合理的范圍，食材支出在整體支出中的占比如何。最后，關(guān)注具體的支出范圍，重點查看米、油、肉、蛋、奶等大宗食材的采購數(shù)量和價格，將食材的種類和價格與當?shù)厥袌鏊竭M行比對，同時關(guān)聯(lián)同一家供餐、食材配送企業(yè)為不同學校供應食材的價格及數(shù)量，核算學校生均食材供應量是否超過營養(yǎng)膳食指南建議的數(shù)量，分析有無相同食材不同價格或生均食材供應差距較大的情況，進而確定有無通過偷工減料、以次充好、違規(guī)加價等方式騙取財政補貼的行為。在其他食材的采購上，查看有無采購保健食品、含乳飲料和火腿腸等深加工食品，有無以及采購高鹽、高油和高糖等食品的行為。另外，要重點關(guān)注是否有大量的名煙名酒或業(yè)務接待費等支出，核實名煙名酒的去向和接待的具體情況，確定是否存在腐蝕公職人員的情況。
二、關(guān)注營改計劃資金申報和使用情況
營改計劃膳食補助資金管理和使用情況直接決定營改計劃政策的執(zhí)行效果。審計人員應圍繞營改計劃政策落實，財政補貼專項資金申報的真實性和使用的合規(guī)性、效益性等方面，關(guān)注營改計劃管理漏洞和尋租空間，揭示擠占挪用、違規(guī)套取等問題。
（一）關(guān)注資金申報的真實性
首先，關(guān)注納入申報資金范圍的學校。查看納入國家計劃地區(qū)的學校，是否為原集中連片特困地區(qū)縣（不含縣城），納入地方計劃地區(qū)的學校，是否為原其他國家扶貧開發(fā)工作重點縣以及原省級扶貧開發(fā)工作重點縣、民族縣、邊境縣、革命老區(qū)縣，有無將縣城學校納入申報范圍。其次，關(guān)注國家計劃地區(qū)膳食補助資金的申報。教育部門每年年初向中央報送上一年度營改計劃執(zhí)行情況表，作為財政部下達當年膳食補助資金的依據(jù)。因此，審計人員可將納入國家計劃地區(qū)學校的學生就餐人數(shù)、就餐天數(shù)與財政部預撥的膳食資金關(guān)聯(lián)，縱向比對同一個縣教育部門不同年度上報的就餐人數(shù)，核實增減的人數(shù)及緣由；橫向比對同一省份不同縣教育部門上報的天數(shù)，核實有無多報、套取等情況，進而確定因?qū)W生流動或者就餐天數(shù)發(fā)生變化等因素形成的結(jié)余資金以及去向。最后，關(guān)注地方試點地區(qū)膳食補助資金的申報。按照規(guī)定，地方試點地區(qū)所需資金由地方財政承擔，中央財政在地方落實國家基礎(chǔ)標準后，給予定額獎補。審計人員可核算地方試點地區(qū)膳食補助標準，是否達到國家現(xiàn)行規(guī)定的基礎(chǔ)標準，在未達標準的情況下，是否虛報達標套取了中央獎補資金。
（二）關(guān)注資金使用的合規(guī)性
審計人員收集教育部門審核膳食補助的學校名單、資金預算以及財政部門下?lián)艿馁Y金指標等相關(guān)資料，對各地營改計劃膳食補助資金使用情況進行分析，維護學生“舌尖上”的利益。
首先，核實資金使用范圍，查看有無擠占挪用情況。查看是否將膳食補助資金用于食堂建設(shè)、設(shè)備購置、食堂水電煤氣、聘用人員工資等禁止性支出，是否用于償還債務、基層“三保”或其他平衡預算等支出，是否將國家地區(qū)膳食補助資金挪用于地方計劃地區(qū)。其次，核實資金使用的真實性，查看有無虛報套取情況。重點核實食材的數(shù)量和價格，針對需要每日采購的新鮮蔬菜、禽畜肉類、蛋、奶等食材，核算生均日食材需求量，比對食材單價及價格總量的變化差異；針對階段性采買的食用油、大米、調(diào)料等食材，核算一個月或者一個季度的定期生均食材需求量，比對單價及價格總量的變化差異，關(guān)注異常數(shù)據(jù)，重點揭示通過虛增食材采購數(shù)量、提高食材采購單價等方式套取營養(yǎng)膳食補助資金的問題。如有資金套取，要對資金去向進行核實。最后，核實學生繳納伙食費的使用情況。2021年秋提高營養(yǎng)膳食補助國家標準后，多地相繼實施了營養(yǎng)改善計劃“5+X”方案，要求學生交納X元/人/天的伙食費。審計人員應重點關(guān)注學生繳納的伙食費有無未足額用于學生營養(yǎng)餐而挪作他用的情況，有無通過壓低供餐標準等方式變相截留擠占的問題。
（三）關(guān)注資金使用的效益性
資金的使用效益既包括“績”，即對農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)狀況的改善情況，也包括“效”，側(cè)重于膳食資金的使用效益。審計發(fā)現(xiàn)，部分縣區(qū)實行“5+X”的模式，但有些學校以學生未繳納X元伙食費為由，減少學生本應享受的5元/人/天的標準。為此，一方面，要結(jié)合國家政策、地方規(guī)劃等因素，重點關(guān)注營改計劃政策的落實和執(zhí)行情況，檢查應當享受營改計劃的中小學生是否都得到有效救濟，是否足額享受到中央的補助資金；另一方面，要結(jié)合食材、人員和可預見的后續(xù)支出成本等，測算資金的需求量和結(jié)余水平，核實膳食補助財政資金和學生自身繳納的伙食費有無擠占或挪用等，力爭實現(xiàn)營改計劃補助資金績與效的統(tǒng)一。
三、關(guān)注營改計劃責任落實情況
黨委政府和相關(guān)職能部門責任履行和監(jiān)督管理情況，側(cè)面反映營改計劃政策的落實和資金的使用。為此，審計人員應關(guān)注相關(guān)部門權(quán)責劃分和工作機制運行情況，重點聚焦教育部門的牽頭組織實施、市場監(jiān)管部門食品安全監(jiān)督管理責任的履行等，延伸至實行營改計劃的中小學校，揭示各級各部門及學校存在管理職能弱化、規(guī)章制度不健全、政策執(zhí)行不規(guī)范、監(jiān)管不到位和以權(quán)謀私等問題。
（一）關(guān)注各級政府主導責任的落實
地方各級政府是營養(yǎng)改善計劃的實施主體，審計時要重點關(guān)注縣級人民政府作為營改計劃工作行動主體的責任履行情況，查看是否根據(jù)地方特點，按照安全、營養(yǎng)、衛(wèi)生的標準，因地制宜確定供餐方式和內(nèi)容，是否指導縣級相關(guān)部門規(guī)范開展營改計劃采購、科學管理食品安全和資金安全等工作。
（二）關(guān)注相關(guān)職能部門職責的履行
教育部門是營改計劃組織實施的牽頭部門，其在供餐服務項目招投標、驗收結(jié)算、大宗食材供應商確定等環(huán)節(jié)履職盡職的情況，直接關(guān)系到學生營養(yǎng)餐的質(zhì)量。審計時要重點關(guān)注相關(guān)人員在具體履行職責時是否存在以下行為：在采購環(huán)節(jié)違規(guī)變更招標代理機構(gòu)或履約主體，直接指定供餐、配送企業(yè)，在食材、設(shè)備采購時以權(quán)謀私，違規(guī)加價；在資金支付環(huán)節(jié)向供餐企業(yè)吃拿卡要；在食品安全檢查環(huán)節(jié)“走過場”，對群眾反映的有關(guān)供餐企業(yè)及學校存在的問題應付處理等。
此外，食品安全是營改計劃的“命脈”，審計時要重點關(guān)注市場監(jiān)管部門對食品安全監(jiān)督管理職責的履行情況，對涉及到學校食品安全的違法行為是否按規(guī)定進行處理處罰，有無通過濫用職權(quán)、徇私舞弊、收受紅包禮金等方式隨意減輕處理處罰力度的情況，確保食品的質(zhì)量和安全。
（三）關(guān)注學校具體工作的落實
營改計劃學校是食品安全、食材采購、資金管理等工作的落實主體，審計人員圍繞營改計劃校級具體操作方案及執(zhí)行情況重點關(guān)注：學校負責人陪餐制度的落實和餐費結(jié)算情況，有無及時發(fā)現(xiàn)和解決陪餐過程中存在的問題；食材采購驗收、食品貯存加工、供餐管理、加工經(jīng)營場所及設(shè)施設(shè)備清潔、消毒和維修保養(yǎng)等制度建設(shè)和執(zhí)行情況；學校食堂財務管理情況，有無納入學校統(tǒng)一管理，實行分賬核算；不屬于政府采購范圍、由學校自行采購食材的采購程序是否規(guī)范。（李愛娟）
