農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃（以下簡稱營改計劃）是黨中央、國務(wù)院高度重視青少年健康成長、促進農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展和教育公平的重要舉措。自2011年秋季啟動實施以來，營改計劃已覆蓋20余個省份，在持續(xù)改善農(nóng)村學(xué)生營養(yǎng)狀況和提升身體素質(zhì)方面發(fā)揮了積極作用，但在執(zhí)行過程中也存在一些亟待解決的問題。為確保營改計劃的每一分錢都吃到學(xué)生嘴里，審計機關(guān)聚焦體制機制建設(shè)、專項資金使用、相關(guān)政策執(zhí)行等，謀劃和開展了營改計劃專項資金審計。本文結(jié)合審計實踐，以采購管理、資金合規(guī)和績效管理以及責(zé)任落實情況為主線，梳理了營改計劃審計應(yīng)關(guān)注的重點，以供參考借鑒。
一、關(guān)注營改計劃采購管理情況
采購管理是營改計劃的源頭，尤其是供餐服務(wù)、大宗食材等的采購，關(guān)乎營改計劃資金的科學(xué)合理使用和營改目標的實現(xiàn)程度，應(yīng)作為審計的重點關(guān)注內(nèi)容。
（一）關(guān)注食材配送服務(wù)的采購程序
營改計劃供餐、食材配送服務(wù)的采購人，在牽頭組織采購時應(yīng)當嚴格執(zhí)行《中華人民共和國政府采購法》《政府購買服務(wù)管理辦法》等法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定。審計過程中，要重點關(guān)注大宗食材等納入政府采購范圍、采購金額達到本地區(qū)政府采購限額標準的項目，從招標文件中主體資格、技術(shù)、商務(wù)、服務(wù)等符合性指標的設(shè)置以及招標代理機構(gòu)的評審資料入手，查看采購需求管理、采購意向公開、采購方式選擇、履約驗收等必備的程序是否規(guī)范，核實采購人有無以不合理條件限制或者排斥潛在供應(yīng)商等方式對供應(yīng)商實行差別或歧視待遇，有無將與項目關(guān)聯(lián)度不大但有明顯傾向性的條款作為加分項，分析串通招標投標、違規(guī)指定供應(yīng)商的概率以及可能涉及的利益輸送。
（二）關(guān)注供餐、食材配送企業(yè)的運營情況
一些供餐、食材配送企業(yè)通過弄虛作假、偷工減料、以次充好、違規(guī)加價等方式騙取財政補貼，妨礙教育民生政策措施有效落地。因此，審計要沿著營改計劃資金的走向，深入供餐、食材配送企業(yè)。首先，查看其是否具備相應(yīng)的資質(zhì)，餐食加工場地、食品處理區(qū)域及設(shè)備、專用運輸車輛、實時監(jiān)控設(shè)備等硬件設(shè)施是否符合相關(guān)要求。其次，關(guān)注收支情況，重點聚焦整體支出結(jié)構(gòu)，企業(yè)供餐食材、采購配送、人員工資、房屋租金、業(yè)務(wù)接待等支出比例是否在科學(xué)合理的范圍，食材支出在整體支出中的占比如何。最后，關(guān)注具體的支出范圍，重點查看米、油、肉、蛋、奶等大宗食材的采購數(shù)量和價格，將食材的種類和價格與當?shù)厥袌鏊竭M行比對，同時關(guān)聯(lián)同一家供餐、食材配送企業(yè)為不同學(xué)校供應(yīng)食材的價格及數(shù)量，核算學(xué)校生均食材供應(yīng)量是否超過營養(yǎng)膳食指南建議的數(shù)量，分析有無相同食材不同價格或生均食材供應(yīng)差距較大的情況，進而確定有無通過偷工減料、以次充好、違規(guī)加價等方式騙取財政補貼的行為。在其他食材的采購上，查看有無采購保健食品、含乳飲料和火腿腸等深加工食品，有無以及采購高鹽、高油和高糖等食品的行為。另外，要重點關(guān)注是否有大量的名煙名酒或業(yè)務(wù)接待費等支出，核實名煙名酒的去向和接待的具體情況，確定是否存在腐蝕公職人員的情況。
二、關(guān)注營改計劃資金申報和使用情況
營改計劃膳食補助資金管理和使用情況直接決定營改計劃政策的執(zhí)行效果。審計人員應(yīng)圍繞營改計劃政策落實，財政補貼專項資金申報的真實性和使用的合規(guī)性、效益性等方面，關(guān)注營改計劃管理漏洞和尋租空間，揭示擠占挪用、違規(guī)套取等問題。
（一）關(guān)注資金申報的真實性
首先，關(guān)注納入申報資金范圍的學(xué)校。查看納入國家計劃地區(qū)的學(xué)校，是否為原集中連片特困地區(qū)縣（不含縣城），納入地方計劃地區(qū)的學(xué)校，是否為原其他國家扶貧開發(fā)工作重點縣以及原省級扶貧開發(fā)工作重點縣、民族縣、邊境縣、革命老區(qū)縣，有無將縣城學(xué)校納入申報范圍。其次，關(guān)注國家計劃地區(qū)膳食補助資金的申報。教育部門每年年初向中央報送上一年度營改計劃執(zhí)行情況表，作為財政部下達當年膳食補助資金的依據(jù)。因此，審計人員可將納入國家計劃地區(qū)學(xué)校的學(xué)生就餐人數(shù)、就餐天數(shù)與財政部預(yù)撥的膳食資金關(guān)聯(lián)，縱向比對同一個縣教育部門不同年度上報的就餐人數(shù)，核實增減的人數(shù)及緣由；橫向比對同一省份不同縣教育部門上報的天數(shù)，核實有無多報、套取等情況，進而確定因?qū)W生流動或者就餐天數(shù)發(fā)生變化等因素形成的結(jié)余資金以及去向。最后，關(guān)注地方試點地區(qū)膳食補助資金的申報。按照規(guī)定，地方試點地區(qū)所需資金由地方財政承擔(dān)，中央財政在地方落實國家基礎(chǔ)標準后，給予定額獎補。審計人員可核算地方試點地區(qū)膳食補助標準，是否達到國家現(xiàn)行規(guī)定的基礎(chǔ)標準，在未達標準的情況下，是否虛報達標套取了中央獎補資金。
（二）關(guān)注資金使用的合規(guī)性
審計人員收集教育部門審核膳食補助的學(xué)校名單、資金預(yù)算以及財政部門下?lián)艿馁Y金指標等相關(guān)資料，對各地營改計劃膳食補助資金使用情況進行分析，維護學(xué)生“舌尖上”的利益。
首先，核實資金使用范圍，查看有無擠占挪用情況。查看是否將膳食補助資金用于食堂建設(shè)、設(shè)備購置、食堂水電煤氣、聘用人員工資等禁止性支出，是否用于償還債務(wù)、基層“三保”或其他平衡預(yù)算等支出，是否將國家地區(qū)膳食補助資金挪用于地方計劃地區(qū)。其次，核實資金使用的真實性，查看有無虛報套取情況。重點核實食材的數(shù)量和價格，針對需要每日采購的新鮮蔬菜、禽畜肉類、蛋、奶等食材，核算生均日食材需求量，比對食材單價及價格總量的變化差異；針對階段性采買的食用油、大米、調(diào)料等食材，核算一個月或者一個季度的定期生均食材需求量，比對單價及價格總量的變化差異，關(guān)注異常數(shù)據(jù)，重點揭示通過虛增食材采購數(shù)量、提高食材采購單價等方式套取營養(yǎng)膳食補助資金的問題。如有資金套取，要對資金去向進行核實。最后，核實學(xué)生繳納伙食費的使用情況。2021年秋提高營養(yǎng)膳食補助國家標準后，多地相繼實施了營養(yǎng)改善計劃“5+X”方案，要求學(xué)生交納X元/人/天的伙食費。審計人員應(yīng)重點關(guān)注學(xué)生繳納的伙食費有無未足額用于學(xué)生營養(yǎng)餐而挪作他用的情況，有無通過壓低供餐標準等方式變相截留擠占的問題。
（三）關(guān)注資金使用的效益性
資金的使用效益既包括“績”，即對農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)狀況的改善情況，也包括“效”，側(cè)重于膳食資金的使用效益。審計發(fā)現(xiàn)，部分縣區(qū)實行“5+X”的模式，但有些學(xué)校以學(xué)生未繳納X元伙食費為由，減少學(xué)生本應(yīng)享受的5元/人/天的標準。為此，一方面，要結(jié)合國家政策、地方規(guī)劃等因素，重點關(guān)注營改計劃政策的落實和執(zhí)行情況，檢查應(yīng)當享受營改計劃的中小學(xué)生是否都得到有效救濟，是否足額享受到中央的補助資金；另一方面，要結(jié)合食材、人員和可預(yù)見的后續(xù)支出成本等，測算資金的需求量和結(jié)余水平，核實膳食補助財政資金和學(xué)生自身繳納的伙食費有無擠占或挪用等，力爭實現(xiàn)營改計劃補助資金績與效的統(tǒng)一。
三、關(guān)注營改計劃責(zé)任落實情況
黨委政府和相關(guān)職能部門責(zé)任履行和監(jiān)督管理情況，側(cè)面反映營改計劃政策的落實和資金的使用。為此，審計人員應(yīng)關(guān)注相關(guān)部門權(quán)責(zé)劃分和工作機制運行情況，重點聚焦教育部門的牽頭組織實施、市場監(jiān)管部門食品安全監(jiān)督管理責(zé)任的履行等，延伸至實行營改計劃的中小學(xué)校，揭示各級各部門及學(xué)校存在管理職能弱化、規(guī)章制度不健全、政策執(zhí)行不規(guī)范、監(jiān)管不到位和以權(quán)謀私等問題。
（一）關(guān)注各級政府主導(dǎo)責(zé)任的落實
地方各級政府是營養(yǎng)改善計劃的實施主體，審計時要重點關(guān)注縣級人民政府作為營改計劃工作行動主體的責(zé)任履行情況，查看是否根據(jù)地方特點，按照安全、營養(yǎng)、衛(wèi)生的標準，因地制宜確定供餐方式和內(nèi)容，是否指導(dǎo)縣級相關(guān)部門規(guī)范開展營改計劃采購、科學(xué)管理食品安全和資金安全等工作。
（二）關(guān)注相關(guān)職能部門職責(zé)的履行
教育部門是營改計劃組織實施的牽頭部門，其在供餐服務(wù)項目招投標、驗收結(jié)算、大宗食材供應(yīng)商確定等環(huán)節(jié)履職盡職的情況，直接關(guān)系到學(xué)生營養(yǎng)餐的質(zhì)量。審計時要重點關(guān)注相關(guān)人員在具體履行職責(zé)時是否存在以下行為：在采購環(huán)節(jié)違規(guī)變更招標代理機構(gòu)或履約主體，直接指定供餐、配送企業(yè)，在食材、設(shè)備采購時以權(quán)謀私，違規(guī)加價；在資金支付環(huán)節(jié)向供餐企業(yè)吃拿卡要；在食品安全檢查環(huán)節(jié)“走過場”，對群眾反映的有關(guān)供餐企業(yè)及學(xué)校存在的問題應(yīng)付處理等。
此外，食品安全是營改計劃的“命脈”，審計時要重點關(guān)注市場監(jiān)管部門對食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的履行情況，對涉及到學(xué)校食品安全的違法行為是否按規(guī)定進行處理處罰，有無通過濫用職權(quán)、徇私舞弊、收受紅包禮金等方式隨意減輕處理處罰力度的情況，確保食品的質(zhì)量和安全。
（三）關(guān)注學(xué)校具體工作的落實
營改計劃學(xué)校是食品安全、食材采購、資金管理等工作的落實主體，審計人員圍繞營改計劃校級具體操作方案及執(zhí)行情況重點關(guān)注：學(xué)校負責(zé)人陪餐制度的落實和餐費結(jié)算情況，有無及時發(fā)現(xiàn)和解決陪餐過程中存在的問題；食材采購驗收、食品貯存加工、供餐管理、加工經(jīng)營場所及設(shè)施設(shè)備清潔、消毒和維修保養(yǎng)等制度建設(shè)和執(zhí)行情況；學(xué)校食堂財務(wù)管理情況，有無納入學(xué)校統(tǒng)一管理，實行分賬核算；不屬于政府采購范圍、由學(xué)校自行采購食材的采購程序是否規(guī)范。（李愛娟）
一、關(guān)注營改計劃采購管理情況
采購管理是營改計劃的源頭，尤其是供餐服務(wù)、大宗食材等的采購，關(guān)乎營改計劃資金的科學(xué)合理使用和營改目標的實現(xiàn)程度，應(yīng)作為審計的重點關(guān)注內(nèi)容。
（一）關(guān)注食材配送服務(wù)的采購程序
營改計劃供餐、食材配送服務(wù)的采購人，在牽頭組織采購時應(yīng)當嚴格執(zhí)行《中華人民共和國政府采購法》《政府購買服務(wù)管理辦法》等法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定。審計過程中，要重點關(guān)注大宗食材等納入政府采購范圍、采購金額達到本地區(qū)政府采購限額標準的項目，從招標文件中主體資格、技術(shù)、商務(wù)、服務(wù)等符合性指標的設(shè)置以及招標代理機構(gòu)的評審資料入手，查看采購需求管理、采購意向公開、采購方式選擇、履約驗收等必備的程序是否規(guī)范，核實采購人有無以不合理條件限制或者排斥潛在供應(yīng)商等方式對供應(yīng)商實行差別或歧視待遇，有無將與項目關(guān)聯(lián)度不大但有明顯傾向性的條款作為加分項，分析串通招標投標、違規(guī)指定供應(yīng)商的概率以及可能涉及的利益輸送。
（二）關(guān)注供餐、食材配送企業(yè)的運營情況
一些供餐、食材配送企業(yè)通過弄虛作假、偷工減料、以次充好、違規(guī)加價等方式騙取財政補貼，妨礙教育民生政策措施有效落地。因此，審計要沿著營改計劃資金的走向，深入供餐、食材配送企業(yè)。首先，查看其是否具備相應(yīng)的資質(zhì)，餐食加工場地、食品處理區(qū)域及設(shè)備、專用運輸車輛、實時監(jiān)控設(shè)備等硬件設(shè)施是否符合相關(guān)要求。其次，關(guān)注收支情況，重點聚焦整體支出結(jié)構(gòu)，企業(yè)供餐食材、采購配送、人員工資、房屋租金、業(yè)務(wù)接待等支出比例是否在科學(xué)合理的范圍，食材支出在整體支出中的占比如何。最后，關(guān)注具體的支出范圍，重點查看米、油、肉、蛋、奶等大宗食材的采購數(shù)量和價格，將食材的種類和價格與當?shù)厥袌鏊竭M行比對，同時關(guān)聯(lián)同一家供餐、食材配送企業(yè)為不同學(xué)校供應(yīng)食材的價格及數(shù)量，核算學(xué)校生均食材供應(yīng)量是否超過營養(yǎng)膳食指南建議的數(shù)量，分析有無相同食材不同價格或生均食材供應(yīng)差距較大的情況，進而確定有無通過偷工減料、以次充好、違規(guī)加價等方式騙取財政補貼的行為。在其他食材的采購上，查看有無采購保健食品、含乳飲料和火腿腸等深加工食品，有無以及采購高鹽、高油和高糖等食品的行為。另外，要重點關(guān)注是否有大量的名煙名酒或業(yè)務(wù)接待費等支出，核實名煙名酒的去向和接待的具體情況，確定是否存在腐蝕公職人員的情況。
二、關(guān)注營改計劃資金申報和使用情況
營改計劃膳食補助資金管理和使用情況直接決定營改計劃政策的執(zhí)行效果。審計人員應(yīng)圍繞營改計劃政策落實，財政補貼專項資金申報的真實性和使用的合規(guī)性、效益性等方面，關(guān)注營改計劃管理漏洞和尋租空間，揭示擠占挪用、違規(guī)套取等問題。
（一）關(guān)注資金申報的真實性
首先，關(guān)注納入申報資金范圍的學(xué)校。查看納入國家計劃地區(qū)的學(xué)校，是否為原集中連片特困地區(qū)縣（不含縣城），納入地方計劃地區(qū)的學(xué)校，是否為原其他國家扶貧開發(fā)工作重點縣以及原省級扶貧開發(fā)工作重點縣、民族縣、邊境縣、革命老區(qū)縣，有無將縣城學(xué)校納入申報范圍。其次，關(guān)注國家計劃地區(qū)膳食補助資金的申報。教育部門每年年初向中央報送上一年度營改計劃執(zhí)行情況表，作為財政部下達當年膳食補助資金的依據(jù)。因此，審計人員可將納入國家計劃地區(qū)學(xué)校的學(xué)生就餐人數(shù)、就餐天數(shù)與財政部預(yù)撥的膳食資金關(guān)聯(lián)，縱向比對同一個縣教育部門不同年度上報的就餐人數(shù)，核實增減的人數(shù)及緣由；橫向比對同一省份不同縣教育部門上報的天數(shù)，核實有無多報、套取等情況，進而確定因?qū)W生流動或者就餐天數(shù)發(fā)生變化等因素形成的結(jié)余資金以及去向。最后，關(guān)注地方試點地區(qū)膳食補助資金的申報。按照規(guī)定，地方試點地區(qū)所需資金由地方財政承擔(dān)，中央財政在地方落實國家基礎(chǔ)標準后，給予定額獎補。審計人員可核算地方試點地區(qū)膳食補助標準，是否達到國家現(xiàn)行規(guī)定的基礎(chǔ)標準，在未達標準的情況下，是否虛報達標套取了中央獎補資金。
（二）關(guān)注資金使用的合規(guī)性
審計人員收集教育部門審核膳食補助的學(xué)校名單、資金預(yù)算以及財政部門下?lián)艿馁Y金指標等相關(guān)資料，對各地營改計劃膳食補助資金使用情況進行分析，維護學(xué)生“舌尖上”的利益。
首先，核實資金使用范圍，查看有無擠占挪用情況。查看是否將膳食補助資金用于食堂建設(shè)、設(shè)備購置、食堂水電煤氣、聘用人員工資等禁止性支出，是否用于償還債務(wù)、基層“三保”或其他平衡預(yù)算等支出，是否將國家地區(qū)膳食補助資金挪用于地方計劃地區(qū)。其次，核實資金使用的真實性，查看有無虛報套取情況。重點核實食材的數(shù)量和價格，針對需要每日采購的新鮮蔬菜、禽畜肉類、蛋、奶等食材，核算生均日食材需求量，比對食材單價及價格總量的變化差異；針對階段性采買的食用油、大米、調(diào)料等食材，核算一個月或者一個季度的定期生均食材需求量，比對單價及價格總量的變化差異，關(guān)注異常數(shù)據(jù)，重點揭示通過虛增食材采購數(shù)量、提高食材采購單價等方式套取營養(yǎng)膳食補助資金的問題。如有資金套取，要對資金去向進行核實。最后，核實學(xué)生繳納伙食費的使用情況。2021年秋提高營養(yǎng)膳食補助國家標準后，多地相繼實施了營養(yǎng)改善計劃“5+X”方案，要求學(xué)生交納X元/人/天的伙食費。審計人員應(yīng)重點關(guān)注學(xué)生繳納的伙食費有無未足額用于學(xué)生營養(yǎng)餐而挪作他用的情況，有無通過壓低供餐標準等方式變相截留擠占的問題。
（三）關(guān)注資金使用的效益性
資金的使用效益既包括“績”，即對農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)狀況的改善情況，也包括“效”，側(cè)重于膳食資金的使用效益。審計發(fā)現(xiàn)，部分縣區(qū)實行“5+X”的模式，但有些學(xué)校以學(xué)生未繳納X元伙食費為由，減少學(xué)生本應(yīng)享受的5元/人/天的標準。為此，一方面，要結(jié)合國家政策、地方規(guī)劃等因素，重點關(guān)注營改計劃政策的落實和執(zhí)行情況，檢查應(yīng)當享受營改計劃的中小學(xué)生是否都得到有效救濟，是否足額享受到中央的補助資金；另一方面，要結(jié)合食材、人員和可預(yù)見的后續(xù)支出成本等，測算資金的需求量和結(jié)余水平，核實膳食補助財政資金和學(xué)生自身繳納的伙食費有無擠占或挪用等，力爭實現(xiàn)營改計劃補助資金績與效的統(tǒng)一。
三、關(guān)注營改計劃責(zé)任落實情況
黨委政府和相關(guān)職能部門責(zé)任履行和監(jiān)督管理情況，側(cè)面反映營改計劃政策的落實和資金的使用。為此，審計人員應(yīng)關(guān)注相關(guān)部門權(quán)責(zé)劃分和工作機制運行情況，重點聚焦教育部門的牽頭組織實施、市場監(jiān)管部門食品安全監(jiān)督管理責(zé)任的履行等，延伸至實行營改計劃的中小學(xué)校，揭示各級各部門及學(xué)校存在管理職能弱化、規(guī)章制度不健全、政策執(zhí)行不規(guī)范、監(jiān)管不到位和以權(quán)謀私等問題。
（一）關(guān)注各級政府主導(dǎo)責(zé)任的落實
地方各級政府是營養(yǎng)改善計劃的實施主體，審計時要重點關(guān)注縣級人民政府作為營改計劃工作行動主體的責(zé)任履行情況，查看是否根據(jù)地方特點，按照安全、營養(yǎng)、衛(wèi)生的標準，因地制宜確定供餐方式和內(nèi)容，是否指導(dǎo)縣級相關(guān)部門規(guī)范開展營改計劃采購、科學(xué)管理食品安全和資金安全等工作。
（二）關(guān)注相關(guān)職能部門職責(zé)的履行
教育部門是營改計劃組織實施的牽頭部門，其在供餐服務(wù)項目招投標、驗收結(jié)算、大宗食材供應(yīng)商確定等環(huán)節(jié)履職盡職的情況，直接關(guān)系到學(xué)生營養(yǎng)餐的質(zhì)量。審計時要重點關(guān)注相關(guān)人員在具體履行職責(zé)時是否存在以下行為：在采購環(huán)節(jié)違規(guī)變更招標代理機構(gòu)或履約主體，直接指定供餐、配送企業(yè)，在食材、設(shè)備采購時以權(quán)謀私，違規(guī)加價；在資金支付環(huán)節(jié)向供餐企業(yè)吃拿卡要；在食品安全檢查環(huán)節(jié)“走過場”，對群眾反映的有關(guān)供餐企業(yè)及學(xué)校存在的問題應(yīng)付處理等。
此外，食品安全是營改計劃的“命脈”，審計時要重點關(guān)注市場監(jiān)管部門對食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的履行情況，對涉及到學(xué)校食品安全的違法行為是否按規(guī)定進行處理處罰，有無通過濫用職權(quán)、徇私舞弊、收受紅包禮金等方式隨意減輕處理處罰力度的情況，確保食品的質(zhì)量和安全。
（三）關(guān)注學(xué)校具體工作的落實
營改計劃學(xué)校是食品安全、食材采購、資金管理等工作的落實主體，審計人員圍繞營改計劃校級具體操作方案及執(zhí)行情況重點關(guān)注：學(xué)校負責(zé)人陪餐制度的落實和餐費結(jié)算情況，有無及時發(fā)現(xiàn)和解決陪餐過程中存在的問題；食材采購驗收、食品貯存加工、供餐管理、加工經(jīng)營場所及設(shè)施設(shè)備清潔、消毒和維修保養(yǎng)等制度建設(shè)和執(zhí)行情況；學(xué)校食堂財務(wù)管理情況，有無納入學(xué)校統(tǒng)一管理，實行分賬核算；不屬于政府采購范圍、由學(xué)校自行采購食材的采購程序是否規(guī)范。（李愛娟）
